新京报:加强沟通的确非常重要。现在民众还有更高的要求,大家并不是只想看看预算,而是要监督。但从目前公开的部门预算看,想要监督很难。
高强:公开是形式,监督是目的。
在预算公开问题上,政府部门首先想的不是我要公开什么,而是社会民众需要我公开什么。如果由于基础工作条件不具备而一时做不到,就要向民众解释清楚,并积极创造条件努力做到。
现在大家都关注“三公”支出问题,要求在公开预算中将“三公”支出情况讲清楚。从当前预算管理的基础工作来看,还存在一定困难。因为我国财政实行“分级管理”制度,国家预算分成中央预算和地方各级政府预算,全国各级政府的“三公”支出不能都由财政部编制出来,即使编制出来也不一定准确。只能按照“分级管理”的原则,由各级政府去自行编制、自行公开,对人民负责。
对于政府各部门,目前实行综合预算管理,情况非常复杂。在部门预算中,既包括部门机关本身的支出,还包括所属事业单位的支出;既包括财政拨款支出,还包括所属单位自己组织事业性收入安排的支出,政府各部门也不可能将所属单位一年的各项支出都编制出来。
比如,教育部的部门预算,既包括教育部机关运行所需的支出,还包括所属100多所大学的收入和支出。
卫生部的部门预算既包括机关的运行支出,也包括所属的40多家大型医院的收入和支出。在这些所属单位的预算中,既包括财政拨款的支出,又包括单位组织收入安排的支出。这些单位的支出,有一部分是用财政拨款安排的,还有一部分是用单位的事业性收入安排的。虽然这些支出列入了部门预算,但又不是真正意义上的“财政支出”。因此,大家反映对部门预算看不懂。我认为,这不是预算公开的问题,而是预算管理制度和基础性工作不完善的问题。
今年有几十个中央国家机关公布了部门预算,这是个很大的进步。但在完善预算编制和预算管理制度方面,还有很多工作需要改进。
按季度向全国人大代表通报预算执行情况
让人大代表看懂预算报告并充分发表审议意见,是一种责任。
新京报:有些人大代表反映,开人代会时审议预算的时间太短,预算的专业性太强,给代表审查预算造成很大困难。
高强:这种情况确实存在。前几年,大家反映预算编制太粗,要求细化预算。各级政府向人大代表陆续增加了大量有关预算的资料。由于人代会召开的时间不长,又有多项议程需要审议,审查预算的时间相对来说比较短。
为了解决这个问题,就需要充分发挥人大财经委和人大常委会预算工委的作用。
从今年开始,我们将进一步改进为人大代表服务的工作,准备按季度向全国人大代表印送预算执行情况的简报,使人大代表能够及时了解和掌握国家预算的执行情况。在人大财经委对下年预算进行初步审查后,也会将初步审查意见提前印送全国人大代表参阅,使人大代表能够及时了解预算执行情况和预算安排的有关信息,以便提前准备好审查意见,到人代会上充分发表。
新京报:对人大代表反映看不懂预算报告的问题,有一种流行的解释:预算很专业,大家都看懂是不可能的。你怎么看?
高强:这种解释是不全面的。
从预算管理来讲,确实专业性比较强。我国现在分为中央、省、市、县、乡等五级财政,各级预算既涉及预算编制、预算执行、预算调整、决算编报以及预算执行监督等项工作,还涉及各级政府之间的财政关系,包括支出责任划分、收入划分、税收返还、转移支付等项业务,确实比较复杂。
但从预算报告来说,面对的是广大人大代表和社会民众,就不应该强调专业性,而应该做到通俗易懂,将政府一年要收入多少钱,这些钱从哪里来;一年要支出多少钱,用到哪些方面,取得什么效果,向人大代表和社会民众讲清楚。
让人看不懂的预算报告不是一个好报告,让人看不懂的预算也不是一个好预算。让人大代表看懂预算报告并充分发表审议意见,是一种责任。在编制年度预算时,可能对各部门、各单位的支出还难以安排得很具体,但在编制决算时,就应该客观、真实地反映各项支出的具体情况。
政府决算也应逐步公开
现在预算已经公开了,今后还要创造条件,逐步公开政府决算,包括部门决算。
新京报:就是说公开部门决算更有意义?
高强:政府信息公开条例要求公布政府的预算报告和决算报告,现在预算已经公开了,今后还要创造条件,逐步公开政府决算,包括部门决算。
新京报:不少人把预算编制、预算执行和预算公开的过程,与扩大人民民主联系起来,你多年从事财政工作,对这个问题怎么理解?
高强:预算编制的过程应该是一个民主决策的过程。财政部门在编制预算时,要先征求各个部门对下年预算安排的意见,了解各部门的实际需求;经过综合平衡后提出初步安排意见,反馈给各部门;各部门再提出意见,财政部门又进行适当调整。最后由财政部门提出预算编制方案,经过国务院审议,形成预算草案,报人代会审查批准后,再由财政部门正式下达各部门执行。
今后在预算编制过程中,除了认真听取各部门的意见外,还应该关注民意,了解民众的需求和愿望,使预算编制的过程成为集中民智、反映民意的过程。
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